Принцип самоопределения и территориальной целости

[malibu]

Принцип самоопределения народов, признавемый многими международными организациями, почти всегда вступает в противоречие с другим принципом -- принципом суверенитета или территориальной целостности, который также является общепризнанным.

Вся проблема самоопределения окружена неопределенностью и путаницей, что и не удивительно. Документы ООН и других международных организаций, имеющих отношение к праву наций на самоопределение, не объединены в какую-либо единую и в целом понятную систему нормативных актов, которые бы описывали процедуру, критерии и условия определения, насколько оправданным будет каждое отдельное требование о самоопределении. Нет и ясных критериев определения оснований для внешнего вмешательства в поддержку кажущегося справедливым требования (как, например, это было в Эритрее в 1993 году).

Похоже, что идеи Вудро Вильсона нуждаются в развитии, конкретизации, а затем в формулировке в виде всем понятных норм международного права. Тем временем, наряду с такими редкими исключениями, как проведенные ранее в этом веке плебисциты в Саарской области Германии или в Бургенланде в Австро-Венгрии, а также недавний раздел Чехословакии и воссоединение обеих частей Германии, мы в основном сталкиваемся с насилием. Результаты насилия постепенно воспринимаются как новые политические реалии, как в случае раздела Кипра или изменения фактического контроля над Абхазией или Нагорным Карабахом.

Дальнейшее обсуждение условий самоопределения, по крайней мере, на уровне поиска общей позиции ответственными за принятие решений лицами, возможно, окажется не напрасным. Если бы была выработана и принята основа для признания движения за самоопределение "морально законным", это могло бы послужить общим основанием для создания будущего международного права. Не претендуя на представление полного перечня возможных критериев установления законности требований о самоопределении, позвольте попытаться определить некоторые из них, не забывая, что произвольно выбранные один или два критерия не будут отвечать требованиям законности, а лишь все критерии в совокупности, что встречается редко в отдельных странах мира.

Применение такого набора общепризнанных требований поможет избежать как хаоса неорганизованного передела границ в местах конфликта, так и попыток решить вопрос самоопределения путем насилия. Наличие международных стандартов в области разрешения "конфликтов самоопределения" даст народам надежду на решение их проблем с причинением минимального вреда суверенитету их соседей.

Критерий 1: Невыносимость существования.

Чтобы определить законность требования о самоопределении, нужно учесть сперва "невыносимость существования" для народа под правлением государства, распространяющего свой суверенитет на территорию, на которой он проживает. Конечно, невыносимость можно толковать произвольно. Среди главных жалоб и упреков к Британской короне в Декларации независимости США мы видим: суд без присяжных, произвол управления и судопроизводства, подстрекательство американских индейцев к нападениям и развязывание империей войны с колонистами. По контрасту, армяне в Нагорном Карабахе были доведены до предела их физического выживания экономической блокадой, депортацией и убийствами - и все это с самого начала конфликта. Несомненно, что тот же критерий, который использовал Континентальный конгресс в 1776 году, чтобы оправдать движение за самоопределение перед миром, может быть приложен к армянам Нагорного Карабаха. Как бы то ни было, даже субъективное чувство невыносимости продолжительного чужого правления, независимо от его объективной основы, должно быть принято в расчет, когда оно выражается в решениях представительного органа или на референдуме народом, считающим себя притесняемым. Большинство документов, относящихся к периоду деколонизации, написаны в духе защиты именно этого чувства. Конечно, развал СССР в какой-то степени можно сравнить с процессами деколонизации в других странах мира.

Критерий 2: Историческое право.

Нужно также принять во внимание так называемое "историческое право на территорию" - право, в наименьшей степени поддающееся определению среди всех рассматриваемых критериев. Во-первых, для того чтобы установить самых древних жителей данного региона, часто необходимо экспертное мнение специалистов, которое само по себе может быть сомнительным. Во-вторых, пересмотр границ территории, на которую население правомерно заявляет требование, часто является проблематичным. Иногда требование предъявляется к автономному региону с административными границами, которые партии зачастую считают несправедливыми. В другой раз это могут быть притязания на территорию, где вытесненная этническая группа жила когда-то в прошлом. В-третьих, самые древние жители региона, аборигены - как коренные американцы, например - может оказаться меньшинством, причем весьма незначительным, в современном населении, но предоставление непропорционального права управления меньшинству несовместимо с принципами демократии.

Однако, несмотря на его уязвимость, принцип исторического права не может окончательно игнорироваться при принятии решений. Специфический случай, когда национальный суверенитет был восстановлен на той же исторической территории после почти 2000-летнего отсутствия ощутимого представительства этого народа, - создание ООН в 1948 году государства Израиль в Палестине. Однако, это случилось только после уничтожения европейских евреев. Арабское меньшинство вынуждено было бороться более 45 лет, прежде чем такое ж "историческое право" Палестинского государства было признано большей частью международного сообщества. Присутствие больших этнических групп русских в Латвии и Эстонии, составляющих более трети населения, - злободневная проблема для этих балтийских стран. Хотя большинство русских живет там в течение двух или трех поколений (а некоторые еще дольше), они не считаются частью коренного населения, имеющего исторические права, и, соответственно, им трудно получить гражданство.

Коллективное национальное сознание народа часто переоценивает данный принцип, и принятие этого во внимание может помочь оправдать конечное решение, считающееся справедливым.

Критерий 3: Этнический состав населения.

В принципе, существование многонациональных демократических государств возможно. В поисках конкретного примера, однако, наблюдатели обычно сосредотачивают свое внимание на США, но затрудняются назвать другие бесспорные случаи. Тем не менее, национальные и расовые проблемы также составляют один из потенциальных источников внутренней нестабильности США. Концепция "плавильного котла" не полностью отвечает американским политическим реалиям: этнические различия между разными группами иммигрантов (и их потомков) все еще играют важную политическую роль, как и различия между иммигрантами в целом и коренными американцами.

Среди древних народов Европы, Азии и Африки еще существуют значительное число предрассудков "кровной принадлежности", несмотря на мировое смешение культур, вызванное новыми технологиями и урбанизацией.

В Европе, в большей степени чем в других частях света, принцип национализма, "требующий, чтобы политические и этнические границы были конгруэнтными и чтобы те, кто правит, и те, кем правят, в данной политической группе принадлежали к одном этносу", был установлен и воплощен в политической практике. Государства, относительно этнически более однородные, как Голландия, Австрия и Венгрия, считаются потенциально более стабильными.

Самоопределение этнически однородного сообщества может также считаться лучшей предпосылкой для формирования нового, более стабильного государственного образования, чем самоопределение многонационального сообщества.

Очевидно, что важность этнического состава населения повлияла на планы Оуэна-Штольтенберга и Вэнса-Оуэна по разрешению кризиса в Боснии и Герцеговине, как и на планы их последователей, которые несколько лет назад уже предложили создать на этих территориях этнически однородные государства (сначала около десяти, а после Дэйтонских соглашений - два или три).

Учитывая этническую структуру населения, тем не менее, нужно помнить, что этот принцип может противоречить предыдущему принципу исторического права, поскольку современный этнический состав населения во многих странах не совпадает с этническим составом населения, проживавшего в пределах тех же границ сто, двести, триста или пятьсот лет назад. Если говорить только о бывшем СССР, не упоминая США, такая ситуация сохраняется не только в прибалтийских республиках, но и в Нахичеванской республике, республике Крым, Абхазии, Южной Осетии и др. Действительно, при неблагоприятных политически условиях большинство может стать этническим меньшинством, и наоборот.

Критерий 4: Народное волеизъявление.

Предыдущие критерии предлагали взвесить этнический состав самоопределяющегося сообщества, чтобы обеспечить наиболее подходящее будущее для новых форм государственных образований. Определенный приоритет принадлежит, однако, принципу демократического выражения воли всего населения, как живущего в пределах данных административных границ, так и тех, кто считает себя принадлежащими к сообществу, которое желает определить свое будущее по-новому, независимо от этнической принадлежности участвующих в этом процессе.

Такая воля наиболее ясно может быть выражена на всеобщем референдуме с четко поставленными вопросами, касающимися будущего статуса народа, или, если референдум нельзя провести, через демократически избранных представителей народа. (Так поступили отцы-основатели Соединенных Штатов, когда принимали Декларацию независимости.)

Желательно получить подтверждение устойчивости выраженной воли через определенный период времени, чтобы убедиться, что это была не мимолетная реакция на какое-либо событие, обида или выгодное предложение третьей стороны. По этой причине процедура голосования, по крайней мере в местных законодательных органах, должна быть повторена не позже, чем через три-шесть месяцев после того, как было принято первое решение. К тому же, голосование по таким решающим вопросам не может зависеть от простого большинства, особенно в этнически смешанных сообществах. Необходимо, чтобы не менее чем две трети от общего числа избранных депутатов каждой национальности согласились с будущим статусом их страны, и чтобы не менее чем две трети избранных представителей впоследствии ратифицировали это решение. Это строгое условие потребует большего чувства ответственности от народа и его представителей, стремящихся изменить географию региона и мировую историю.

Критерий 5: Ответственность за последствия.

При описанных выше условиях у самоопределяющегося народа и его политической элиты будет больше времени, чтобы подготовиться к принятию на себя бремени политической и экономической ответственности. Летом 1994 года те самые лидеры палестинцев, которые добились суверенитета, просили правительство Израиля временно отложить вывод войск из сектора Газа и Иерихона, так как их собственные силы правопорядка, палестинская полиция не были готовы принять ответственность за наведение порядка в этих зонах. Через несколько лет после получения независимости Украина так же обратилась к России с просьбой поставлять нефть по старым ценам, гораздо ниже мировых, так как она не была готова начать процесс экономических реформ.

Проблемы, которые могут возникнуть в связи с провалом попыток сгладить межэтнические различия, прежде чем предоставлять независимость, можно проиллюстрировать на примере Великобритании, покинувшей колонии под давлением лидеров местных национально-освободительных движений. Она ушла из Палестины, находившейся под ее мандатом, а также из зоны индийско-пакистанского конфликта (например, Кашмира) до разрешения возникших в этих областях межнациональных конфликтов. Правительственные учреждения Британской империи не хватило времени для создания стабильной государственности в этих странах, но они все же оставили важное наследство - систему государственной службы.

То же можно сказать и о поспешном и неорганизованном уходе Советской империи из Закавказья и "горячих точек" в Центральной Азии. Вскоре после этого, в ответ на просьбы глав некоторых из этих стран (а именно, Армении, Грузии, Молдовы и Таджикистана) Российская Федерация, в качестве законного правопреемника СССР, вынуждена была ввести миротворческие силы или помогать охранять внешние границы этих независимых государств. Это было расценено отдельными наблюдателями, как знак российских намерений восстановить империю - шаг, который не принес бы ни экономических, ни политических выгод.

Способность создать жизнеспособную экономику и контролировать новую территорию и ее границы должна быть заранее оценена добивающимся суверенитета народом. Иначе, несмотря на прочную независимость государства, появится лишь новый источник напряжения. Объективные стандарты для оценки готовности принять ответственность еще, однако, не выработаны. Иностранные эксперты не всегда могут оценить, насколько готов стремящийся получить независимость народ к экономическим и политическим переменам. Посол США Джин Киркпатрик как-то сказал что этот критерий - ответственность за последствия самоопределения - не должен рассматриваться как препятствие к выражению воли нации, потому что "иногда люди могут совершить чудо, которого никто не мог предвидеть". Можно добавить, что это особенно верно по отношению к людям, осуществившим мечту самостоятельно определить свою судьбу.